Головна|Новини

Щодо удосконалення методики визначення споживчого кошику: Аналітична записка НІСД

30.09.13

НАЦІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ СТРАТЕГІЧНИХ ДОСЛІДЖЕНЬ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ
 
Аналітична записка
 
 
 

Анотація

 

В аналітичній записці аналізується стан базового соціального стандарту - прожиткового мінімуму. Зазначається, що його величина, яка залежить від величини споживчого кошику, є заниженою. Виокремлено основні недоліки споживчого кошику, акцентовано увагу на різниці між споживчим кошиком та споживчим набором, порівняно принципи формування споживчого кошику в Україні, Росії, ЄС та Америці, проаналізовано шляхи його удосконалення у законопроектах № 6565 та № 2250. Наголошується на необхідності структурного та нормативного оновлення споживчого кошику, що допоможе перевести прожитковий мінімум із номінального показника у реальний. Пропонуються низка рекомендацій щодо осучаснення споживчого кошику.

 

ЩОДО УДОСКОНАЛЕННЯ МЕТОДИКИ ВИЗНАЧЕННЯ СПОЖИВЧОГО КОШИКУ

 

Державна соціальна політика України базується на ідеї соціальних мінімумів: мінімальна зарплата, мінімальна пенсія, прожитковий мінімум тощо. На основі прожиткового мінімуму запроваджено нову систему соціальних стандартів, що стало ключовим етапом реформування соціальної політики.

 

Сьогодні експерти зазначають, що розміри мінімальних державних соціальних стандартів і гарантій є заниженими. Перш за все це стосується прожиткового мінімуму, який необхідно оновити з урахуванням сучасних потреб соціально-економічного розвитку. Він припинив виконувати функцію базового соціального стандарту для визначення достатнього рівня життя громадян та використовується лише у якості номінального показника для обрахунку інших соціальних гарантій (соціальної допомоги, мінімальної заробітної плати та пенсії, стипендій та ін.). Необхідність приведення прожиткового мінімуму до реального показника та підняття його до належного рівня широко обговорюється на всіх рівнях державної політики, особливо профспілками України. Необхідність осучаснення прожиткового мінімуму зазначалася Міністром соціальної політики на засіданні Верховної Ради від 27.02.2013 р., а також окремими депутатами, які вносили законопроекти щодо удосконалення Закону України «Про прожитковий мінімум».

 

Основу для розрахунку прожиткового мінімуму для основних соціальних і демографічних груп населення становить вартість мінімальних наборів продуктів харчування, послуг та непродовольчих товарів, які зазвичай називаються споживчим кошиком. Від цінової величини споживчого кошику залежить, на якому рівні буде встановлений прожитковий мінімум, а отже і всі інші соціальні стандарти, гарантії, виплати та допомоги. В цьому контексті особливої гостроти набуває вміст та методика обрахунку споживчого кошику та прожиткового мінімуму.

 

Сучасний розрахунок прожиткового мінімуму здійснювався відповідно до Методики визначення прожиткового мінімуму на одну особу та для осіб, які належать до основних соціальних і демографічних груп населення, затвердженої Наказом Мінпраці, Мінекономіки та Держкомстату України (від 17.05.2000 р. № 109/95/157), виходячи з наборів продуктів харчування, мінімальних наборів непродовольчих товарів та послуг, затверджених постановою Кабінету Міністрів № 656 від 14 квітня 2000 року.

 

Споживчий кошик в Україні характеризується чотирма недоліками, які впливають на прожитковий мінімум:

1. Вміст споживчого кошику був затверджений 14.04.2000 р. і жодного разу не переглядався. Хоча, згідно Закону України «Про прожитковий мінімум», набори продуктів харчування, непродовольчих товарів та послуг для основних соціальних і демографічних груп населення мають переглядатися не рідше одного разу на п’ять років[6]. Як наслідок, склад споживчого кошику не задовольняє мінімальні потреби людини:

- у частині набору продовольчих товарів спостерігається невідповідність медичним нормам споживання продуктів харчування, що рекомендовані Українським НДІ гігієни харчування МОЗ (Таблиця 1). За всіма основними категоріями продовольчих товарів, окрім хлібних продуктів, є значне заниження норм споживання (до 61 % для молока та молочних продуктів). Відтак це впливає на вартість прожиткового мінімуму та суперечить його змісту – забезпечення нормального функціонування організму людини, збереження його здоров’я (ст. 1 Закону України «Про прожитковий мінімум»);

 

Таблиця 1

Норми і рівень споживання продуктів харчування населенням України, кг на рік

Продукти

Раціональні норми споживання, рекомендовані Українським НДІ

гігієни харчування МОЗ

Споживчий кошик

Різниця, у %

М’ясо та м’ясопродукти (у перерахунку на м’ясо, включаючи сало й субпродукти)

83

53

36,1 %

Молоко та молочні продукти (у перерахунку на молоко)

380

148,5

60,9 %

Яйця (шт.)

290

220

24,1 %

Риба та Рибопродукти

20

13

35 %

Цукор, кондитерські вироби

38

37

2,6 %

Олія рослинна всіх видів

13

7,1

45,4 %

Картопля

124

95

23,4 %

Городина та баштанні культури

161

110

31,7 %

Фрукти, ягоди та виноград

90

64

28,9 %

Хлібні продукти (хліб, макаронні вироби в перерахунку на борошно, крупа, бобові)

101

123,4

22,2 % (більше від норми)

 

- у частині наборів непродовольчих товарів та послуг, їх вміст не забезпечує гідного життя, оскільки не враховує сучасні життєво необхідні витрати: оренда житла, витрати на освіту (дошкільну, шкільну, вищу), медичне обслуговування, рекреацію, новітні комунікаційні засоби (мобільний зв’язок, Інтернет) тощо. Саме на ці послуги щороку зростають попит та вартість. Включення цих витрат до споживчого кошику відповідало б принципам формування прожиткового мінімуму, закріпленим в Законі України «Про прожитковий мінімум», та міжнародним стандартам, визначеним Конвенцією МОП № 117 про основні цілі та норми соціальної політики.

2. Методи, якими формуються набори продовольчих та непродовольчих товарів та послуг, є застарілими і потребують перегляду, оскільки всі набори характеризуються різними темпами зростання цін (Таблиця 2). Особливо це стосується набору непродовольчих товарів та послуг.

Таблиця 2

Індекси споживчих цін на деякі товари та послуги у 2002-2012

(до попереднього року; відсотків)

Рік

Продукти харчування та безалкогольні напої

Житло, вода, електроенергія, газ та інші види палива

Транспорт

2002

99,9

102,3

101,7

2003

106,3

104,3

103,7

2004

111,4

107,1

110,9

2005

116,2

109,0

120,0

2006

105,3

134,1

114,3

2007

109,7

142,5

109,5

2008

135,7

114,2

124,5

2009

111,9

125,5

120,7

2010

110,9

109,4

109,6

2011

106,4

117,1

117,6

2012

97,9

102,6

108,2

 

Індекс споживчих цін (далі – ІСЦ) за десятирічний період свідчить, що сфера послуг за темпами зростання цін випереджає сферу харчування. Виключення спостерігається тільки в 2003 р. та 2008 р., де ІСЦ для продуктів харчування значно перевищує ІСЦ для ЖКГ та транспорту, і не набагато – у 2004 р. та 2010 р. Хоча, якщо взяти до уваги, що витрати на послуги ЖКГ та транспорту входять до набору послуг, то при їх сумуванні показник зміни в рівні цін в сфері послуг значно перевищує показник в сфері харчування.

3. Вагова структура споживчого кошику не відповідає сучасним потребам громадян:

- структура споживання продовольчих товарів за 13 років змінилася (збільшення вживання фруктів, м’яса, менше – борошна, картоплі). Крім того із урахуванням нових моделей харчування, які актуалізуються у всьому світі – пропаганда здорового способу життя, здорового харчування, поширення вегетаріанства – можна очікувати суттєву зміну у структурі харчування громадян;

- норми споживання непродовольчих товарів та термінів їх служби є вкрай застарілими, виходячи із появи нових товарів та майже повного зникнення позицій товарів, які входять у чинний набір (наприклад, жіночі панталони, пральна машина типу «Малютка»);

- норми використання в наборі послуг, особливо в категорії «послуги зв’язку та інформації», також потребують перегляду. Крім того, вміст набору потребує оновлення із доданням новітніх комунікаційних засобів та, відповідно, норм їх споживання.

4. Споживчий кошик можна вважати не легітимним, оскільки його стан суперечить законодавству з таких позицій:

- відповідно до ст. 3 Закону України «Про прожитковий мінімум» набір продовольчих та непродовольчих товарів та послуг має перезатверджуватися не рідше одного разу на п’ять років. Цього не було зроблено жодного разу впродовж 12 років;

- в 2005 році експертною комісією були схвалені нові набори продуктів харчування, непродовольчих товарів і послуг, на основі яких розраховується прожитковий мінімум, відповідно до розпорядження КМ України у 2004 році**. Проте у лютому 2006 року КМ України відклав затвердження нових наборів продуктів, товарів і послуг для визначення прожиткового мінімуму. Одночасно з цим доручив Міністерству економіки разом з Міністерством фінансів України із залученням експертної комісії для проведення науково-громадської експертизи наборів доопрацювати проект постанови, доповнивши його положенням щодо одночасного затвердження Методики визначення прожиткового мінімуму.

 

Окрему плутанину серед спільноти викликає наявність двох наборів продуктів харчування, непродовольчих товарів та послуг, які зазвичай ототожнюються. Перший (споживчий кошик) використовується для обрахунку величини прожиткового мінімуму, а другий (споживчий набір) – для обчислення Індексу споживчих цін, на основі якого визначаються показники інфляції та дефляції. Споживчий набір визначається Держстатом України за узгодженням із зацікавленими міністерствами, відомствами, громадськими організаціями та науковими установами. Тому цей набір товарів та послуг не має жодного відношення до споживчого кошику. Принципи його формування, методологія та якість обрахунку визначаються МВФ та ЄС на досить високому рівні і цілком відповідають вимогам ЄС. Споживчий набір переглядається раз на п’ять років та щорічно переглядається вагова структура споживчого набору з урахуванням змін в споживанні населення. Останній раз цей набір був переглянутий у 2012 році, і зараз він складається з 335 позицій. Таким чином споживчий набір товарів і послуг відбиває сучасні потреби українців та їх структуру споживання продовольчих та непродовольчих товарів та послуг.

У ситуації невизначеності та дискусій щодо того, яким чином змінити методику обрахунку споживчого кошику та його вміст, які ведуться, починаючи з 2006 року, доцільним є звернутися до світового досвіду.

 

Відмінності методики обрахунку споживчого кошику України від країн Євросоюзу, Америки та Росії.

 

1. Споживчий кошик в Російській Федерації визначається як необхідні для збереження здоров’я людини та забезпечення його життєдіяльності мінімальний набір продуктів харчування, а також непродовольчі товари та послуги, вартість яких визначається у співвідношенні з вартістю мінімального набору продуктів харчування. До 2013 р. в споживчому кошику Росії норми споживання продуктів харчування, товарів та послуг були подібні до українських, як й процедура обчислення його вартості. З 2013 р. вступив в силу новий закон про споживчий кошик, в якому повністю змінюється його структура та методика обчислення: 50 % складають продовольчі товари, по 25 % непродовольчі товари та послуги, причому останні обчислюються як 50 % від вартості продовольчих товарів. Крім того, було змінено ваговий перелік продуктів харчування в усіх продовольчих позиціях в бік їх збільшення для забезпечення належної якості та структури харчування. Таким чином відбувся перехід від нормативного до нормативно-статистичного методу, при якому продукти харчування визначаються в натуральних показниках, а непродовольчі товари та послуги – у відсотках від вартості продуктів харчування.

 

Проте, як зазначають експерти, такі зміни є лише статистичними маніпуляціями і не призведуть до покращення, оскільки вони не збільшують прожитковий мінімум і скорочують соціальні видатки. Підставою для таких висновків є те, що послуги (особливо транспорту та ЖКГ), які входять до споживчого кошику, мають вищі темпи зростання цін, ніж продовольчі товари. Відтак при розрахунку вартості споживчого кошика особливості в сфері послуг не враховуються, і тим самим споживчий кошик стає дешевшим.

 

2. Вартість споживчого кошика в країнах Євросоюзу та Америки, на відміну від України, визначається не в абсолютних, а у відносних показниках. Суть полягає в тому, що споживчий кошик визначається як фіксований набір продуктів та послуг, які споживає типовий покупець. При цьому споживчий кошик є підставою для обрахунку індексу споживчих цін. При зміні ІСЦ автоматично корегується мінімальна заробітна плата. Таким чином споживчий кошик в економічно більш розвинутих країнах потрібен для обрахунку ІСЦ, на основі якого визначаються рівні інфляції та бідності.

 

Крім того, споживчий кошик складається з різних великих категорій, які об’єднують групи товарів та послуг. Кількість позицій в споживчому кошику ЄС та Америки значно відрізняється від українського, в якому знаходиться трохи більше 150 одиниць: в Німеччині це 700 одиниць, у США та Франції – біля 305, у Швейцарії – 1046.

 

Ще однією відмінністю є те, що прожитковий мінімум в країнах ЄС, який визначається на основі споживчого кошику, не обраховується нормативно. Норми споживання заміняються середньою заробітною платою. Прожитковий рівень складає майже 60 % від середньої заробітної плати. На основі цього вираховується межа бідності по країні й, відповідно, кількість тих, хто має право на соціальну допомогу від держави. Таким чином, країни ЄС не підраховують бідність, а розраховують нормальний рівень життя. В той же час нормальний рівень життя має властивість змінюватися, що відображається і в споживчому наборі товарів та послуг. Для України це означало би, що межа бідності – 60 % від середньої заробітної плати – проходила би на рівні 1927 грн***, в той час, як мінімальна заробітна плата, закладена до Державного бюджету України, складає 1147 грн.

 

Спроби внести зміни до Закону України «Про прожитковий мінімум» та виправити наведені недоліки були зроблені у 2010 р. та 2013 р. Головним акцентом внесеного народним депутатом України О. Шевчуком законопроекту № 6565 від 22.06.2010 р., який був відхилений і відправлений на доопрацювання, стала зміна методики визначення прожиткового мінімуму із використанням нормативного підходу для формування набору продуктів харчування та структурного підходу для визначення наборів непродовольчих товарів та набору послуг. Причому прожитковий мінімум формується виключно на одному наборі продовольчих товарів. Пропонувалося встановити 60 % витрат від загальної кількості на продукти харчування (на противагу 40 %). Формування ж непродовольчої складової прожиткового мінімуму (задоволення мінімальних потреб особи у непродовольчих товарах та соціально-культурних послугах) мало здійснюватися на основі фактичної структури споживання, що склалася впродовж останніх п’ять років. Проте в самому законопроекті не визначено, що таке «фактична структура споживання». Таке виключення із величини прожиткового мінімуму наборів непродовольчих товарів та послуг спрощує обрахунок величини прожиткового мінімуму та визначення наповнення споживчого кошика. Але, з іншого боку, таке спрощення не враховує споживання громадянами непродовольчих товарів та послуг, тобто не визначає мінімального набору, який має забезпечити основні соціальні та культурні потреби особи. А також не бере до розрахунку різні темпи зростання цін наборів товарів та послуг.

 

Проект Закону України про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо порядку формування та перегляду розміру прожиткового мінімуму) № 2250 від 08.02.2013 р., поданий народними депутатами України Яценюком А.П., Іванчуком А.В., Петренком П.Д., Бурбаком М.Ю., пропонує у частині споживчого кошику зменшити термін його перегляду з п’яти років до трьох. Така зміна є цілком слушною, оскільки зміна споживчих настроїв в сфері послуг та непродовольчих товарів (особливо в галузі телекомунікації) відбувається швидше.

 

Порівняльний аналіз обох законопроектів вказує на різний масштаб пропонованих змін. Законопроект № 6565 пропонує більш глобальні зміни методики визначення споживчого кошику та процедури обрахунку його вартості. Натомість в законопроекті № 2250 зміни мають локальний характер, стосуючись лише строків перегляду мінімального споживчого кошику.

 

Виходячи з наведеного вище, доходимо наступних висновків:

 

1. Потребує перегляду сучасний розмір прожиткового мінімуму, який є значно заниженим.

 

2. Прожитковий мінімум є похідною від вартості споживчого кошику, вміст та процедура обрахунку якого були визначені на початку 1990 рр. та відтоді не змінювалися, що призвело до їх моральної застарілості. Наразі споживчий кошик являє собою мінімальний набір споживання товарів та послуг не для задоволення основних соціальних та культурних потреб особи, а для елементарного фізичного виживання.

 

3. Такий стан справ не вимагає розробки та прийняття окремого Закону України «Про споживчий кошик». Для виправлення ситуації достатньо:

· внести локальні зміни до Закону України «Про прожитковий мінімум» в частині строків перезатвердження вмісту наборів непродовольчих товарів та послуг. Термін їх перезатвердження має бути скорочено до трьох років, оскільки зміни у структурі споживання для цих наборів відбуваються швидше, ніж для набору продуктів харчування;

· внести зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 14 квітня 2000 р. № 656 «Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення», а саме:

- вдосконалити вміст наборів продуктів харчування, непродовольчих товарів та послуг на базі оновленого у 2012 р. споживчого набору, що використовується для підрахунку Індексу споживчих цін. Запропонований підхід зумовлено двома факторами. По-перше, вміст споживчого набору є осучасненим і відповідає реальним вподобанням українців. По-друге, такий підхід не потребує грошових витрат та витрат часу;

- оновити норми споживання та строки служби для кожного з трьох наборів у споживчому кошику.

 

Отже, з метою удосконалення методики визначення споживчого кошику необхідно:

 

1. Внести зміни до ч. 1 ст. 3 Закону України «Про прожитковий мінімум», виклавши її в такій редакції:

- «Набір продуктів харчування та набір непродовольчих товарів визначаються в натуральних показниках, набір послуг – у нормативах споживання не рідше одного разу на п’ять років для набору продуктів харчування та не рідше одного разу на три роки для набору непродовольчих товарів та набору послуг».

 

2. Кабінету Міністрів України:

- ініціювати перегляд вмісту наборів непродовольчих товарів, продуктів харчування та послуг для основних соціально-демографічних груп населення уповноваженими органами виконавчої влади у відповідних сферах щодо сучасних реалій споживання громадян;

- провести науково-громадську експертизу наборів продуктів харчування, непродовольчих товарів та послуг для основних соціальних і демографічних груп населення з метою осучаснення нормативів їх споживання;

- затвердити переглянутий вміст та норми споживання споживчого кошику.

 

 

 

Відділ соціальної політики

 

 

Для споживачів
Від якості влади - до якості життя!
Знак якості Знак якості
Знак антиякості Знак антиякості
Опитування
Чи захищає влада ваші споживчі права?